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罗云毅(国家发展改革委投资研究所原所长):对产业政策的再认识
日期:2019-11-16

十九届四中全会《决定》重申了要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用”,并明确肯定了产业政策是宏观调控制度体系的一个组成部分,要进一步健全,这值得学界注意,进行再认识,再研究。

对产业政策,通常可宽泛地定义为“政府用于影响特定产业(这里主要指竞争性领域)发展态势的政策”。对其的讨论一直是一个热点。一般来说政界的肯定程度比较高,而学界则鉴于我国从计划经济向市场经济转型这一大背景,主流倾向比较谨慎,通常认为产业政策的成功是一个小概率事件,否则就没有必要从计划经济转向市场经济。比较激进的学者甚至认为“产业政策就像押宝一样。这个宝一般是压不准的。即使政府官员都廉洁奉公,没有任何私利,政府制定产业政策,也不可能比分散化的企业家决策更可取。”

我认为,在对产业政策进行再认识时应考虑以下几个方面的情况。

其一,从我国几十年改革开放实践和成就看,产业政策的正面效应不能抹杀(当然不排除有负面案例)。如华为公司的发展就曾得到政府政策的支持,我国现代移动通信体系的发展与政府相关政策(如要求通信公司在边远农村地区建站)的密切联系更是明显。特别应指出的是,我国被全世界公认取得重大成效的扶贫工作成就在某种程度上也是与各种地方性的产业政策密切相关的。

其二,从发达国家经济发展实践看,对产业政策的作用也难以完全否定。如世界银行在《东亚奇迹》研究报告中对日韩政府产业政策作用的肯定;又如互联网产业的起端与美国政府支持直接相关;更不用说美国和欧洲为各自政府对商用大飞机的补贴政策的争论已历时几十年,从来没有平息。

其三,在当前的中美贸易摩擦中,美方表现出了对中方产业政策的忌惮,要求中方取消,这值得我们思考。如果美方认为产业政策对中国经济发展有害无利,它可能就会大力支持中国产业政策了。此外,美方一方面极力打压中国高科技企业,同时自己又提出要设立相应机构、投入巨额资金在5G、人工智能等产业与中国竞争,还高调宣称要实现美国制造业回归,实际上对产业政策也绝不是完全否定,而是非常现实主义的。

其四,从理论上说,在一国的某些产业发展中,政府因其特殊地位,在资金、信息、政策协调等方面可能具有某种意义上的优势,形成某种“善政”对特定产业的发展起积极推动作用并不是不可能的。

几点建议:

第一、在积极对产业政策进行再研究再认识的同时,理论上要继续坚持市场经济原则、承认全面产业政策的成功将是小概率事件,对“实行强势产业政策”的提法要取慎重态度。

第二、要重新研究和认识产业政策的性质、地位、作用、有效性及适用范围等,同时从实践角度深入剖析我国在各相关产业(如汽车、钢铁、电子、人工智能等)中实行产业政策的成功及失败案例,争取在理论认识和政策研究上有所深入。

第三、鉴于当前及未来相当长时期的世界经济政治形势,中央政府在高度敏感的战略性产业发展中应继续保持介入态势。

第四、可考虑对地方政府推行地方性产业政策给与更多权限和鼓励。这一方面有利于发挥地方政府接地气、了解当地产业的发展情况和政策支持需求的优势,提高产业政策的精准化程度,另一方面因地方船小好掉头,政策调整相对简便,可减少全国性一刀切式的产业政策的负面影响。

第五、为适应更好走向世界,减少与贸易伙伴国家的政策摩擦,要从对外经济往来的角度进一步加强对产业政策的合规性,即是否符合我国已承诺遵守的相关的国际规则的研究。如可考虑实行产业政策的所有制中立原则,即在政策适用门槛上不设立所有制条件,对国有企业与非国有企业同等看待。这一方面可以减少国有企业对国家优惠政策的依赖,另一方面也有利于支持非国有企业的发展。又如可考虑在专业教育、研发和政府采购等前置环节加强对特定产业目标的支持力度,防止因对特定产品的直接政策支持引起国际贸易摩擦。

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